Kerugian Negara dalam Lintasan Administrasi, Perdata, dan Pidana

Auditor Internal dan Eksternal

Dalam arsitektur pengawasan keuangan negara, terdapat dua dunia yang seringkali disamakan, padahal secara filosofis berbeda. Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) dan auditor eksternal negara. Inspektorat dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) adalah APIP yang berada dalam tubuh pemerintah. Bekerja sebagai early warning system, menjaga agar penyelenggaraan pemerintahan tetap berada dalam relnya. Sementara BPK berdiri di luar, sebagai auditor konstitusional eksternal yang independen. Atribusinya adalah menilai pertanggungjawaban keuangan negara secara objektif dan bebas .

Di sinilah letak perbedaan mendasar yang sering kabur dalam praktik. APIP bekerja dalam logika pembinaan dan koreksi, sedangkan BPK bekerja dalam logika penilaian dan akuntabilitas publik. APIP menemukan kesalahan untuk diperbaiki. BPK menemukan penyimpangan untuk dipertanggungjawabkan.

Sayangnya, batas ini tidak selalu tegas dalam praktik. Inspektorat dan BPKP melakukan audit yang menghasilkan temuan kerugian, bahkan menghitung nilainya kemudian digunakan pada penindakan hukum pidana. Di sisi lain, BPK juga dapat melakukan pemeriksaan investigatif yang berpotensi mengarah pada indikasi pidana. Ketika ruang-ruang ini tumpang tindih, muncul satu pertanyaan krusial: siapa yang “berhak” mendefinisikan kerugian negara yang sah pada masing-masing wilayah hukum?

Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 memberikan landasan bahwa pemeriksaan keuangan negara dilakukan oleh BPK sebagai lembaga yang bebas dan mandiri . Namun dalam praktik manajemen pemerintahan, APIP tetap memiliki ruang untuk melakukan audit internal, termasuk audit investigatif. Artinya, secara sistemik, negara memang membangun mekanisme berlapis, internal untuk pembinaan, eksternal untuk legitimasi. Dalam diskusi informal sering muncul adagium APIP membina, BPK membinasakan. Tidak terlalu tepat namun mudah memancing pemahaman.

Masalah muncul ketika hasil audit internal diperlakukan setara dengan audit eksternal dalam konteks pembuktian pidana. Di titik ini, kita tidak lagi berbicara soal administrasi, melainkan soal nasib seseorang atau warga negara.

Batas Tegas Kerugian Administratif atau Pidana

Lebih jauh lagi, kekacauan berakar dari ketidakjelasan konseptual antara “kerugian negara” dan “kerugian keuangan negara”. Secara sederhana, kerugian negara adalah konsep luas yang mencakup setiap berkurangnya kekayaan negara, baik yang nyata maupun potensial. Sementara kerugian keuangan negara dalam konteks audit menuntut sesuatu yang lebih spesifik yaitu dapat diukur, dapat dibuktikan, dan memiliki basis metodologis yang jelas.

Dalam praktik, batas ini menjadi kabur. Lacurnya setiap kesalahan administratif yang berimplikasi pada potensi kerugian negara, seringkali langsung ditarik ke dalam kategori kerugian keuangan negara. Padahal, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 (UU 30/2014) tentang Administrasi Pemerintahan, pasal 20, secara tegas membedakan antara kesalahan administratif dan penyalahgunaan wewenang, serta menekankan bahwa tidak semua kesalahan yang menimbulkan kerugian harus berujung pada pidana.

Di sinilah kita masuk ke wilayah yang lebih dalam tentang hermeneutika kerugian keuangan negara. Bagaimana sebuah “kesalahan” secara gegabah ditafsirkan menjadi “kerugian”, lalu berubah menjadi “kejahatan”?

Prosesnya tidak instan. Ia berawal dari administrasi—ketika terjadi deviasi prosedur atau kebijakan dengan tindakan. Ia bisa saja kemudian bergeser ke ranah perdata. Terutama jika terjadi wanprestasi dalam hubungan kontraktual. Asas Hukum Perdata mengajarkan bahwa tidak setiap kerugian harus dihukum, tetapi dapat dipulihkan melalui prinsip restitutio in integrum yaitu mengembalikan keadaan seperti semula.

Negara sebenarnya, melalui kerangka hukumnya, telah menyediakan “tangga penyelesaian” yang berjenjang. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28 Tahun 2026 mempertegas bahwa dugaan penyalahgunaan wewenang oleh pejabat pemerintahan tidak boleh serta-merta ditarik ke ranah pidana. Ia harus terlebih dahulu diuji dan diselesaikan dalam mekanisme administrasi sebagaimana diatur dalam UU 30/2014. Hanya apabila setelah melalui proses tersebut, terbukti bahwa penyalahgunaan wewenang mengandung unsur pidana barulah hukum pidana dapat bekerja .

Penegasan ini bukan sekadar prosedural, melainkan filosofis. Ia mengembalikan hukum pada prinsip dasarnya, bahwa pidana adalah ultimum remedium. Dalam kerangka ini, Pasal 603 dan Pasal 604 UU No. 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) tidak boleh menjadi pintu masuk pertama, melainkan pintu terakhir setelah seluruh mekanisme administratif dan perdata tidak lagi memadai.

Jika ditarik ke ujungnya, mekanisme administrasi itu tidak berhenti pada audit atau klarifikasi semata, melainkan berakhir pada putusan pengadilan yang secara eksplisit menilai ada atau tidaknya unsur penyalahgunaan wewenang. UU 30/2014 Pasal 21 ayat (1) menegaskan, “Pengadilan berwenang menerima, memeriksa, dan memutuskan ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan Wewenang yang dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan”. Dalam konteks ini, yang dimaksud dengan “pengadilan” adalah Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) UU 30/2014 Pasal 1 angka 18.

Auditor Kerugian di Ranah Pidana Hanya BPK

Lebih jauh, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28 Tahun 2026 memberikan penegasan penting yang selama ini sering diabaikan dalam praktik. Bahwa kerugian keuangan negara yang mengandung unsur pidana harus bersandar pada hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan. Dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, lembaga tersebut adalah BPK. Hal ini sejalan dengan Penjelasan Pasal 603 KUHP yang mengaitkan “merugikan keuangan negara” dengan hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan, serta mandat konstitusional Pasal 23E UUD 1945 yang menegaskan BPK sebagai satu-satunya lembaga pemeriksa keuangan negara yang bebas dan mandiri. Bahkan, dalam kerangka Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, BPK memiliki kewenangan untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang timbul akibat perbuatan melawan hukum .

Penegasan ini membawa implikasi yang sangat mendasar, tidak semua hasil audit dapat serta-merta menjadi dasar pembuktian kerugian negara dalam hukum pidana. Kerugian negara pada ranah administrasi dan perdata bisa saja dihasilkan dari audit internal (Inspektorat dan BPKP). Di ranah pidana hanya hasil pemeriksaan BPK yang memiliki legitimasi untuk menyatakan dan menetapkan kerugian keuangan negara secara sah.

Dengan demikian, garis batas menjadi semakin jelas dan berlapis:

• => administrasi diuji oleh APIP dan diputus oleh PTUN;

• => kerugian negara dinilai secara sah oleh BPK; dan

• => pidana hanya bekerja setelah kedua fondasi tersebut terpenuhi.

Di sinilah hukum menemukan keseimbangannya. Kerugian negara tidak lagi menjadi alat yang lentur dan mudah ditarik ke mana saja, tetapi menjadi konsep yang terukur, berjenjang, dan terikat pada otoritas yang sah.

Dengan demikian, metamorfosis “kerugian negara” seharusnya bukan lompatan liar dari administrasi ke pidana, melainkan perjalanan bertahap yang rasional, terukur, dan berkeadilan. Dan di ujung perjalanan itu, hukum pidana berdiri bukan sebagai alat pertama yang dihunus, tetapi sebagai pilihan terakhir yang benar-benar diperlukan.
*******