Distribusi Kewenangan PA, KPA dan PPK (Bagian 2) Tentang KPA

Sebelum memulai pembahasan tentang distribusi kewenangan Penggunaan Anggaran dari PA kepada staf atau orang lain. Maka ada baiknya kita mengurai sedikit distribusi kekuasaan pengelolaan keuangan negara menurut UU 17/2003.

 

Dari diagram setidaknya dapat terlihat alur swakelola keuangan negara. Presiden adalah Pemegang Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Negara (Pengelola) yang bertanggung jawab kepada rakyat melalui Dewan Perwakilan Rakyat. Keuangan Negara dikuasakan pengelolaannya kepada Menteri Keuangan sebagai Kuasa Pengelola Keuangan Pemerintah/APBN. Kemudian untuk keuangan daerah, sesuai dengan asas desentralisasi, tidak lagi dikuasakan pengelolaannya melainkan lebih tinggi lagi tingkatan manajerialnya yaitu diserahkan pengelolaannya kepada Kepala Daerah.

Peraturan perundang-undangan disusun secara sistematis dan disiplin dalam pemilihan kata dan istilah. Pasal 7 ayat 1 UU Nomor 12 Tahun 2011 (UU 12/2011) Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menyebutkan bahwa hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas :

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
   
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
   
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
   
4. Peraturan Pemerintah;
   
5. Peraturan Presiden;
   
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
   
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
   

Untuk itu dapat dipahami bahwa acuan pemahaman atas peraturan wajib mengacu pada hirarki pasal 7 ayat 1 UU 12/2011.

Pasal 6 UU 17/2003 menyebutkan kewenangan dalam Keuangan Negara yang dimiliki oleh Presiden disebut Pengelolaan bukan Penggunaan atau Pelaksanaan. Kelola sama dengan management sehingga fungsi-fungsinya setidaknya terdiri dari Planning, Organizing, Actuating dan Controlling.

Pengelolaan Keuangan Negara kemudian dilimpahkan ke dalam dua area yaitu Kuasa Pengelola dan Pengguna. Pengelolaan dilimpahkan kepada Menteri Keuangan melalui kata “Kuasa”. Sedangkan Menteri/Pimpinan Lembaga, selain Menteri Keuangan, dilimpahkan sebagai Pengguna Anggaran. Kepala Daerah sesuai asas desentralisasi menerima penyerahan kewenangan pengelola selayaknya Presiden. Untuk itu UU 17/2003 Pasal 6 ayat 2 huruf c disebutkan kata “diserahkan“. Artinya secara kewenangan Presiden dan Kepala Daerah adalah sama-sama Pengelola Keuangan dalam lingkup yang berbeda. Untuk itu distribusi kewenangan dibawah Kepala Daerah merupakan sub sistem pelimpahan kewenangan selayaknya Presiden dan seterusnya.

Menjadi pertanyaan mendasar kemudian kenapa tata kelola antara Keuangan Negara (APBN) dan Tata Kelola Keuangan Daerah (APBD) perlu dibedakan? Pertanyaan ini tidak akan dijawab disini karena yang berwenang menjawabnya adalah penerima Kuasa Pengelolaan Keuangan Negara yaitu Kementerian Keuangan dan Kementerian Dalam Negeri yang mengomando Kuasa Pengelola Keuangan Daerah.

Penerima kewenangan Penggunaan disebut Pengguna. Penerima “Kuasa” kewenangan disebut Kuasa. Penerima tugas disebut pejabat. Penerima Atribusi disebut Pengelola dan Pengguna. Penerima Delegasi diberi label Kuasa. Penerima Mandat disebut Pejabat. Menarik jika disiplin penyebutan dan istilah ini dijadikan bahan meneliti konsistensi terhadap peraturan yang lebih tinggi.

Masih Tentang SK PA

Ketika artikel bagian I diterbitkan muncul diskusi yang menarik tentang “Kewenangan PA Tidak Perlu Di SK-Kan”. Pada artikel bagian I tidak disebutkan sama sekali Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 (Permendagri 13/2006) tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai turunan langsung dari PP 58/2005. Permendagri 13/2006 selama ini seolah menjadi kitab suci bagi Pemerintah Daerah.

Berdasarkan pasal 5 ayat 3 dan 4 Permendagri 13/2006 disebutkan bahwa pelimpahan kewenangan pengelolaan sebagian/seluruhnya kepada kepala SKPD selaku pejabat pengguna anggaran ditetapkan dengan keputusan kepala daerah. Pasal inilah yang kemudian menjadi dasar bagi pemerintah daerah terkait kewajiban diterbitknyannya Surat Keputusan (SK) Pengguna Anggaran.

Dalam beberapa literatur yang bersileweran di dunia maya banyak sekali terdapat artikel yang menegaskan hal ini. Secara administratif menerbitkan SK PA tidak-lah menjadi pembahasan krusial selama tidak justru menjadi penghambat proses pelaksanaan anggaran khususnya pelaksanaan pengadaan barang/jasa.

Dua pertanyaan mendasar yang harus menjadi perhatian tentang urgensi SK PA yaitu:

1. Saat Kepala SKPD telah definitif dan dilantik kemudian SK PA terpisah dan belum diterbitkan. Apakah Kepala SKPD tersebut belum dapat menjalankan kewenangan sebagai PA, padahal secara hukum (UU 1/2004) telah sah menjadi PA?
2. Pasal 5 ayat 2 PP 58/2005 dan Pasal 5 ayat 2 Permendagri 13/2006, sesuai UU 1/2004, tidak disebutkan kewenangan kepada Kepala Daerah untuk menetapkan PA. Lalu keputusan yang diterbitkan oleh Kepala Daerah terkait SK PA itu isinya tentang penetapan apa?

Untuk itu perlu juga dibuka diskusi, sekiranya pun pelimpahan kewenangan ke-PA-an kepada Kepala SKPD tetap harus ditetapkan melalui Keputusan Kepala Daerah, apakah tidak cukup dengan hanya dengan SK Pengangkatan sebagai Kepala SKPD saja? Karena PP 58/2005 pasal 5 menyebutkan pelimpahan kekuasaan sebagaimana dimaksud ditetapkan dengan keputusan kepala daerah berpedoman pada peraturan perundangundangan. SK Pengangkatan sebagai Kepala SKPD toh juga merupakan Keputusan Kepala Daerah. Prinsipnya kewenangan PA adalah Ex-Officio dari Kepala SKPD.

Concern kajian ini adalah agar tidak ada lagi alasan birokratif administratif tentang sebuah SK PA menjadi penghalang bagi terlaksananya percepatan pengadaan barang/jasa pemerintah.

Distribusi Kewenangan PA ke KPA

Sesuai UU 30/2014 maka kewenangan yang didekatkan dengan kata “kuasa” sifatnya merupakan pendelegasian. Dengan demikian KPA adalah penerima tugas sekaligus tanggung jawab sebagian/seluruh kewenangan pengguna anggaran.

 Untuk APBN PP 45/2013 mengatur pada pasal 5 ayat (1) huruf a. Menteri/Pimpinan Lembaga selaku PA berwenang menunjuk kepala Satuan Kerja yang melaksanakan kegiatan Kementerian Negara/Lembaga sebagai KPA. Pasal 6 ayat 1 menerangkan bahwa penunjukan selaku KPA “bersifat ex-officio” yaitu melekat pada jabatan. Jadi kewenangan KPA melekat pada jabatan Kepala Satuan Kerja atau melekat pada jabatan selain Kepala Satuan Kerja yang ditunjuk oleh PA.

Kembali diskusi tentang SK sebagai KPA mencuat di ranah ini, mengingat penjelasan pasal 6 ayat 1 PP 45/2007 tentang ex-officio. Jika kita mlihat konstruksi pasalnya maka KPA tidak memerlukan SK Penetapan dari Presiden selaku pengelola anggaran. Tapi cukup surat penunjukan dari PA saja, itupun hanya untuk pejabat selain Kepala Satuan Kerja yang ditunjuk menjadi KPA. Sedangkan untuk Kepala Satuan Kerja otomatis sebagai KPA meski tanpa surat penunjukan.

Untuk APBD PP 58/2005 Pasal 11 menyebutkan bahwa :

1. Penetapan kepala unit kerja pada SKPD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan pertimbangan tingkatan daerah, besaran SKPD, besaran jumlah uang yang dikelola, beban kerja, lokasi, kompetensi dan/atau rentang kendali dan pertimbangan objektif lainnya.
2. Pelimpahan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan oleh kepala daerah atas usul kepala SKPD.
3. Pejabat pengguna anggaran dalam melaksanakan tugas dapat
   melimpahkan sebagian kewenangannya kepada kepala unit kerja pada SKPD selaku kuasa pengguna anggaran/pengguna barang.
4. Kuasa pengguna anggaran bertanggung jawab atas pelaksanaan tugasnya kepada pengguna anggaran/pengguna barang.

Untuk pemerintah daerah penerima kewenangan sebagai KPA adalah Kepala Unit Kerja pada SKPD yang ditetapkan melalui surat penunjukan oleh Kepala SKPD selaku PA. Berbeda dengan KPA pada APBN yang bersifat ex-officio pada jabatan Kepala Satker, KPA pada APBD tidak melekat pada semua Kepala Unit Kerja. Melainkan hanya pada Kepala Unit Kerja yang ditunjuk dan ditetapkan oleh Kepala SKPD saja. Untuk itu kewenangan KPA wajib dituangkan dalam penetapan tersendiri.

Perbedaan lainnya antara KPA-APBN dengan KPA-APBD adalah pada bagian pelimpahan kewenangan oleh Kepala SKPD selaku PA. KPA-APBD sesuai pasal 11 ayat 1 hanya mendapatkan pelimpahan sebagian kewenangan PA.

Untuk itu dalam pengadaan barang/jasa Perpres 16/2018 menyebutkan dengan tegas pada pasal 9 ayat 3 bahwa PA untuk pengelolaan APBD dapat melimpahkan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a sampai dengan huruf f kepada KPA. Sedangkan, ayat (2), PA untuk pengelolaan APBN dapat melimpahkan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kepada KPA sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan.

Sifat pelimpahan kewenangan dari PA ke KPA pada pengadaan barang/jasa juga sangat terang menyebutkan sebagai pendelegasian. Sebagaimana tertuang dalam Perpres 16/2018 pasal 10 ayat (1) KPA dalam Pengadaan Barang/Jasa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 huruf b melaksanakan pendelegasian sesuai dengan pelimpahan dari PA.

 Jelas pada tabel di atas uraian tugas KPA baik APBN maupun APBD. Karena sifatnya delegasi maka selain sebagai pelaksana tugas dari PA, KPA juga bertanggung jawab dan bertanggung gugat atas pelaksanaan tugas yang dilimpahkan tersebut baik kepada PA dan/atau pihak lain.

Dapat disimpulkan beberapa hal berikut:

1. Asal usul kewenangan Penggunaan Anggaran adalah berasal dari kewenangan Pengelolaan Keuangan yang didapatkan Presiden/Kepala Daerah dari rakyat yang dimandatkan melalui Perwakilan Rakyat. Artinya secara kewenangan Presiden dan Kepala Daerah adalah sama-sama Pengelola Keuangan dalam lingkup yang berbeda.
   
2. Pelimpahan kewenangan PA untuk APBN tidak diperlukan SK Penetapan terpisah oleh Presiden karena jelas melekat pada pada SK Pengangkatan sebagai Menteri/Pimpinan Lembaga.
   
3. Pelimpahan kewenangan PA untuk APBD secara substansi tidak memerlukan SK Penetapan terpisah oleh Kepala Daerah karena jelas melekat pada SK Pengangkatan sebagai Kepala SKPD.
   
4. KPA-APBN bersifat ex-officio atau melekat pada jabatan Kepala Satuan Kerja atau melekat pada pejabat selain Kepala Satuan Kerja yang ditunjuk oleh PA. Untuk SK cukup berupa SK Penunjukan dari PA kepada jabatan selain Kepala Satuan Kerja.
   
5. KPA-APBD tidak bersifat ex-officio atau tidak melekat pada Kepala Unit Kerja pada SKPD, sehingga memerlukan penunjukan dari PA sebagai pemberi delegasi, untuk kemudian ditetapkan oleh Kepala Daerah sebagai pemegang kewenangan atribusi.
   
6. KPA-APBD hanya penerima delegasi sebagian kewenangan PA-APBD.
   
7. KPA adalah penerima delegasi kewenangan dari PA. Untuk itu KPA selain sebagai pelaksana tugas PA yang bertanggung jawab penuh kepada PA, juga bertanggung jawab serta bertanggung gugat atas pelaksanaan tugas yang diberikan kepadanya.
   

Demikian artikel bagian 2 ini semoga dapat menjadi bahan pemikiran yang bermanfaat. Pada Bagian 3 insya Allah akan dikupas tentang pelimpahan kewenangan PPK, Pejabat Penandatangan Kontrak dan fenomena Pejabat Pelaksana Tugas (Plt) dalam dimensi UU 30/2014 dan Perpres 16/2018.