Jaminan Pelaksanaan Gagal Cair

    Ini sangat sering terjadi dalam pengadaan barang/jasa. Kelalaian yang menyebabkan kegagalan pencairan jaminan. Salah satu yang sering ditanyakan adalah gagalnya pencairan jaminan pelaksanaan. Artikel ini secara similar, simpulannya berlaku untuk semua jaminan dalam pengadaan barang/jasa. Hanya saja agar lebih aplikatif akan fokus pada jaminan pelaksanaan.

    Pada Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya tentang jaminan pelaksanaan dibahas dalam beberapa pasal diantaranya adalah:

Pasal 70

1. Jaminan Pelaksanaan diminta PPK kepada Penyedia Barang/Pekerjaan Konstruksi untuk Kontrak bernilai di atas Rp200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah).
   
2. Jaminan Pelaksanaan tidak diperlukan dalam hal:
   
   1. Pengadaan Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya yang dilaksanakan dengan metode Pengadaan Langsung, Penunjukan Langsung Untuk Penanganan Darurat, Kontes, atau Sayembara;
      
   2. Pengadaan Jasa Lainnya, dimana aset Penyedia sudah dikuasai oleh Pengguna; atau
      
   3. Pengadaan Barang/Jasa dalam Katalog Elektronik melalui E-Purchasing.
      
3. Jaminan Pelaksanaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diberikan setelah diterbitkannya SPPBJ dan sebelum penan datanganan Kontrak Pengadaan Barang/ Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya.
   
4. Besaran nilai Jaminan Pelaksanaan adalah sebagai berikut:
   
   1. untuk nilai penawaran terkoreksi antara 80% (delapan puluh perseratus) sampai dengan 100% (seratus perseratus) dari nilai total HPS, Jaminan Pelaksanaan adalah sebesar 5% (lima perseratus) dari nilai Kontrak; atau
      
   2. untuk nilai penawaran terkoreksi dibawah 80% (delapan puluh perseratus) dari nilai total HPS, besarnya Jaminan Pelaksanaan 5% (lima perseratus) dari nilai total HPS.
      
5. Jaminan Pelaksanaan berlaku sejak tanggal Kontrak sampai serah terima Barang/Jasa Lainnya atau serah terima pertama Pekerjaan Konstruksi.
   
6. Jaminan Pelaksanaan dikembalikan setelah:
   
   1. penyerahan Barang/Jasa Lainnya dan Sertifikat Garansi; atau
      
   2. penyerahan Jaminan Pemeliharaan sebesar 5% (lima perseratus) dari nilai Kontrak khusus bagi Penyedia Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya.
      

Pasal 86 ayat (3) Para pihak menandatangani Kontrak setelah Penyedia Barang/Jasa menyerahkan Jaminan Pelaksanaan

Pasal 93 ayat (2) Dalam hal pemutusan Kontrak dilakukan karena kesalahan Penyedia Barang/Jasa:

1. Jaminan Pelaksanaan dicairkan;
   
2. sisa Uang Muka harus dilunasi oleh Penyedia Barang/Jasa atau Jaminan Uang Muka dicairkan;
   
3. Penyedia Barang/Jasa membayar denda keterlambatan; dan
   
4. Penyedia Barang/Jasa dimasukkan dalam Daftar Hitam.
   

Dari ketiga pasal tersebut di atas setidaknya jelas bahwa Jaminan Pelaksanaan berfungsi sebagai bagian dari risk management terkait pengendalian pelaksanaan pekerjaan. Dalam manajemen kinerja penyedia, ada dua aspek utama yang harus diperhatikan yaitu aspek motivasi dan aspek kapabilitas. Tingginya motivasi penyedia bisa saja berbanding terbalik dengan kapabilitas yang dimiliki. Umumnya, meski tidak semua, penyedia yang terlihat bermotivasi tinggi cenderung memiliki kapabilitas yang kurang memadai. Sebaliknya penyedia yang mempunyai kapabilitas tinggi, cenderung memiliki motivasi yang rendah untuk terlibat dalam project pemerintah dengan berbagai alasan.

    Disinilah fungsi utama jaminan pelaksanaan, yaitu salah satu upaya menjamin kinerja penyedia pada aspek motivasi menyelesaikan pekerjaan sesuai ketentuan kontrak. Jika tidak sanksinya membayar sebesar nilai jaminan.

    Kewajiban pelaksanaan pekerjaan hingga selesai dan bisa diterima hasilnya adalah kewajiban atas peristiwa/kejadian yang telah tertuang dalam dokumen kontrak. Kewajiban pelaksanaan pekerjaan dilindungi dengan jaminan yang bersifat assurance.

Dalam jaminan yang bersifat assurance terdapat 2 hal pokok yaitu kewajiban dan jaminan. Hal ini sebagaimana dituangkan dalam Perpres 54/2010 mengatur Jaminan Pengadaan Barang/Jasa pada Pasal 67 ayat 1 bahwa Penyedia Barang/Jasa menyerahkan Jaminan kepada Pengguna Barang/Jasa untuk memenuhi kewajiban sebagaimana dipersyaratkan dalam Dokumen Pengadaan/ Kontrak Pengadaan Barang/Jasa.

Kewajiban dan Jaminan adalah bagian tersendiri yang dihubungkan oleh sebuah kesepakatan sebagaimana tertuang dalam perikatan, dalam hal ini dapat berbentuk sertifikat, garansi atau retensi.

Sehubungan dengan jaminan pelaksanaan maka kewajiban pokok yang dijamin adalah kewajiban penyedia menyelesaikan pekerjaan dalam ruang lingkup masa pelaksanaan. Untuk Pekerjaan Konstruksi penjelasan Perpres 54/2010, sebagaimana diubah dengan Perpres 4/2015, pasal 93 ayat 1a menyebutkan bahwa masa berakhirnya pelaksanaan pekerjaan untuk Pekerjaan Konstruksi disebut juga Provisional Hand Over (PHO). Artinya masa pelaksanaan yang dijamin sejak surat perintah melaksanakan pekerjaan hingga PHO. Poinnya kewajiban pokok adalah kewajiban pelaksanaan pekerjaan.

Besaran nilai jaminan bagi kewajiban pelaksanaan pekerjaan diatur Perpres 54/2010 adalah sebesar 5% (lima perseratus) dari nilai Kontrak atau 5% (lima perseratus) dari nilai total HPS untuk untuk nilai penawaran terkoreksi dibawah 80% (delapan puluh perseratus) dari nilai total HPS.

Nilai Jaminan atau Jaminan Pencairan Nilai Jaminan

    Besaran nilai jaminan 5% dari kontrak/HPS ini jelas berbentuk nilai
uang yang harus dibayarkan jika janji (motivasi) melaksanakan pekerjaan tidak dapat dipenuhi. Untuk itu perlu dipertegas bahwa ada dua kewajiban yang dibebankan kepada penyedia. Beban kewajiban menyelesaikan pekerjaan (kapabilitas) dan beban kewajiban untuk tepat janji (motivasi) untuk menyelesaikan pekerjaan.

Bentuk jaminan bisa berupa retensi, garansi bank (bank guarantee) maupun sertifikat jaminan (surety bond). Sedikit mengulang terkait definisi masing-masing bentuk jaminan :

1. Retensi adalah bentuk jaminan berupa uang baik mekanisme setor atau penahanan pembayaran prestasi pekerjaan. Kalau dilihat dari sisi likuiditas-nya retensi jauh lebih mudah dicairkan.
   
2. Garansi adalah jaminan berbentuk sertifikat garansi dari Bank (bank guarantee). Untuk mendapatkan garansi bank ini penyedia harus menyerahkan collateral atau agunan baik aset atau tabungan sebesar minimal sama dengan nilai jaminan. Dari sisi liquiditas,
   bank guarantee, lebih
   masih sangat liquid karena bank pada dasarnya tidak memiliki banyak risiko mengingat adanya collateral aset atau cash money dalam bentuk tabungan penyedia.
   
3. Surety Bond adalah sertifikat jaminan yang diterbitkan oleh perusahaan asuransi atau lembaga penerbit jaminan yang mempunyai ijin dari Otoritas Jasa Keuangan (OJK) untuk menerbitkan surety bond. Disisi liquiditas, dalam benak sebagian pelaku pengadaan barang/jasa, untuk melakukan klaim terhadap jaminan berbentuk surety bond harus melalui jalan yang panjang. Klausul unconditional 14 hari sejak penagihan kerap terlampaui.
   

Surat Jaminan bisa berbentuk sertifikat garansi bank atau sertifikat jaminan. Surety bond menurut buku Surety Underwriting Manual  (Luther E. Mackall)  adalah jaminan terhadap orang kepada orang yang lain yang berhubungan dengan kewajiban salah satu orang dari kedua orang tersebut. Surat jaminan pelaksanaan (Performance Bond) bertujuan menjamin agar penyedia tidak ingkar janji membayar nilai jaminan pelaksanaan, jika peristiwa wanprestasi benar-benar terjadi.

Perpres 54/2010 pasal 1 angka 35 menyebutkan bahwa Surat Jaminan yang selanjutnya disebut Jaminan, adalah jaminan tertulis yang bersifat mudah dicairkan dan tidak bersyarat (unconditional), yang dikeluarkan oleh Bank Umum/ Perusahaan Penjaminan/ Perusahaan Asuransi yang diserahkan oleh Penyedia Barang/Jasa kepada PPK/Kelompok Kerja ULP untuk menjamin terpenuhinya kewajiban Penyedia Barang/Jasa.

Definisi Perpres tegas bahwa surat jaminan bukanlah pengganti kewajiban jaminan pelaksanaan tetapi memastikan risiko gagal cair/tagih jaminan pelaksanaan tidak terjadi. Untuk itulah konten surat jaminan hanya berisi tentang pencairan nilai jaminan bukan tentang penghapusan kewajiban jaminan.

Jaminan Gagal Cair Kelalaian PPK

Sebelum menjawab pertanyaan tentang dampak gagal cairnya surat jaminan pelaksanaan. Ada baiknya dibahas penyebab gagalnya pencairan jaminan. Gagal cairnya surat jaminan satu tanda bahwa PPK telah melakukan kelalaian administratif. Kelalaian administratif yang mengakibatkan gagal cairnya jaminan, setidaknya ada 2 jenis :

1. Kelalaian dalam melakukan klarifikasi dan verifikasi kepada penerbit jaminan; atau
   
2. Kelalaian karena tidak terpenuhinya syarat untuk mencairkan surat jaminan pelaksanaan.
   

Kelalaian melakukan klarifikasi dan verifikasi kepada penerbit jaminan kerap menimbulkan masalah saat pencairan. Klausul utama tentang syarat jaminan pengadaan barang/jasa bersifat mudah dicairkan dan tidak bersyarat (unconditional) harus dipastikan keabsahan dan tata caranya.

    PPK sebelum tandatangan kontrak wajib mengklarifikasi dan memverifikasi kepada penerbit, hal-hal berikut sesuai yang tercantum dalam Syarat-Syarat Umum Kontrak (SSUK) yaitu :

1. Apakah masa berlaku Jaminan Pelaksanaan telah sesuai sejak tanggal penandatanganan Kontrak sampai dengan serah terima pertama pekerjaan berdasarkan Kontrak (PHO) sebagaimana tercantum dalam LDP?
   
2. Apakah nama penyedia sama dengan nama yang tercantum dalam surat Jaminan Pelaksanaan?
   
3. Apakah betul besaran nilai Jaminan Pelaksanaan tidak kurang dari nilai jaminan yang ditetapkan?
   
4. Apakah besaran nilai Jaminan Pelaksanaan telah sesuai dicantumkan dalam angka dan huruf?
   
5. Apakah nama PPK yang menerima Jaminan Pelaksanaan sama dengan nama PPK yang menandatangani kontrak?
   
6. Apakah paket pekerjaan yang dijamin sama dengan paket pekerjaan yang tercantum dalam SPPBJ?
   
7. Apakah Jaminan Pelaksanaan benar dapat dicairkan tanpa syarat (unconditional) sebesar nilai jaminan dalam jangka waktu paling lambat 14 (empat belas) hari kerja setelah surat pernyataan wanprestasi dari PPK diterima oleh penerbit Jaminan?
   
8. Apakah tata cara pencairan jaminan tidak terdapat syarat-syarat lain selain surat pernyataan wanprestasi dari PPK dan Surat Jaminan Asli sebagaimana disepakati dalam SSUK?
   
9. Apakah surat jaminan telah memuat nama, alamat dan tanda tangan pihak penjamin?
   

Apabila hal-hal tersebut di atas telah diklarifikasi dan diverifikasi secara tertulis kepada penerbit jaminan, jika terjadi penolakan pencairan jaminan, dapat dipastikan penerbit jaminan telah melakukan wanprestasi. Atas hal ini penerbit jaminan dapat digugat secara perdata dan dilaporkan kepada Otoritas Jasa Keuangan (OJK) dan LKPP-RI untuk dikenakan sanksi sesuai peraturan yang berlaku.

Kelalaian karena tidak terpenuhinya syarat untuk mencairkan surat jaminan pelaksanaan adalah kelalaian administratif murni dari PPK. Baik karena ketidaktahuan, berlarut-larutnya penyelesaian masalah kontrak dan hal-hal lainnya. Intinya jaminan gagal dicairkan karena tidak terpenuhinya syarat pencairan sebagaimana tertuang dalam surat jaminan. Yang banyak terjadi adalah karena terlewatinya masa laku jaminan dan masa laku pencairan jaminan.

Kelalaian PPK dalam mencairkan jaminan pelaksanaan adalah kesalahan administratif yang harus dikenakan sanksi administratif sebagaimana diatur Undang-Undang 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan/atau Undang-Undang 5/2014 tentang ASN.

Apakah selesai hanya sampai disitu? Tentu saja tidak. Gagalnya pencairan jaminan, baik karena kelalaian PPK maupun wanprestasinya pihak penerbit jaminan adalah peristiwa perdata, yang harusnya diselesaikan secara perdata pula.

Gagal cairnya surat jaminan tidak lantas menghilangkan kewajiban penyedia untuk menjamin pelaksanaan pekerjaan. Untuk itu harus dibedakan antara gagal cairnya surat jaminan pelaksanaan dengan gagal cairnya jaminan pelaksanaan.

PPK tidak boleh berhenti berupaya untuk melakukan penagihan kewajiban penyedia tentang jaminan pelaksanaan. Kontrak mengamanatkan sanksi pencairan jaminan pelaksanaan, bukan pencairan surat jaminan pelaksanaan. Jika surat jaminan pelaksanaan berhasil dicairkan maka gugurlah kewajiban jaminan pelaksanaan penyedia. Jika terjadi kegagalan pencairan surat jaminan pelaksanaan maka kewajiban jaminan pelaksanaan tetap menjadi tanggungan penyedia.

Langkah-langkah pra sengketa dapat dilakukan dengan skema pembayaran yang memperhitungkan kewajiban jaminan pelaksanaan jika telah ditemukan tanda-tanda kehilangan motivasi dan/atau kapabilitas dalam menyelesaikan pekerjaan. Misal pada tahapan Show Cause Meeting (SCM), jika
penyedia mulai bermasalah, disepakati penahanan pembayaran sebesar nilai jaminan.

Langkah-langkah post sengketa PPK harus melakukan tahapan-tahapan penyelesaian sengketa sebagaimana tertuang dalam SSUK/SSKK. Penyelesaian perselisihan atau sengketa antara para pihak dalam Kontrak dapat dilakukan melalui musyawarah, arbitrase, mediasi, konsiliasi atau pengadilan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Selama langkah-langkah ini dilakukan dan proses penyelesaian perdata belum final, mestinya sanksi kepada PPK adalah sanksi administrasi saja. Jika belum/tidak terbukti PPK sengaja tidak mencairkan jaminan pelaksanaan, sehingga menguntungkan diri sendiri atau orang lain, mempidanakan PPK adalah tindakan berlebihan.

Dari runtutan pembahasan di atas dapat diambil beberapa kesimpulan untuk menjawab peristiwa gagalnya pencairan jaminan :

1. Jaminan pelaksanaan adalah kewajiban penyedia untuk menepati janji melaksanakan pekerjaan sampai selesai dan diserahterimakan sesuai ketentuan kontrak.
   
2. Nilai jaminan pelaksanaan adalah besaran nilai uang sebesar persentase tertentu sebagaimana tertuang dalam kontrak (5% dari kontrak/HPS).
   
3. Surat Jaminan Pelaksanaan adalah jaminan atas kewajiban penyedia untuk membayar nilai jaminan pelaksanaan jika kewajiban pelaksanaan pekerjaan tidak dapat dipenuhi.
   
4. Surat Jaminan Pelaksanaan bukan pengganti kewajiban Jaminan Pelaksanaan oleh penyedia, tetapi hanya pengalihan risiko penagihan dan pencairan nilai jaminan pelaksanaan kepada perusahaan penjamin.
   
5. Kegagalan pencairan surat jaminan pelaksanaan adalah kelalaian administratif PPK dalam menjalankan kewajibannya, untuk itu PPK dikenakan sanksi administratif sesuai peraturan perundang-undangan terkait.
   
6. Jika terjadi peristiwa kegagalan pencairan surat jaminan pelaksanaan, meski telah dikenakan sanksi administratif PPK tetap wajib melakukan penyelesaian sengketa kontrak secara perdata.
   

Demikian hasil pemikiran tentang gagalnya pencairan jaminan semoga melahirkan diskusi konstruktif lebih lanjut demi terwujudnya pengadaan barang/jasa yang mensejahterakan bangsa. Aamiin.